前言
造紙產(chǎn)業(yè)是與國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切的重要基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)，紙及紙板的消費(fèi)水平是衡量一個國家現(xiàn)代化水平和文明程度的標(biāo)志。造紙產(chǎn)業(yè)具有資金技術(shù)密集、規(guī)模效益顯著的特點(diǎn),其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，市場容量大，是拉動林業(yè)、農(nóng)業(yè)、印刷、包裝、機(jī)械制造等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，已成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)。造紙產(chǎn)業(yè)以木材、竹、蘆葦?shù)仍参锢w維和廢紙等再生纖維為原料，可部分替代塑料、鋼鐵、有色金屬等不可再生資源，是我國國民經(jīng)濟(jì)中具有可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)的重要產(chǎn)業(yè)。
目前，我國造紙工業(yè)企業(yè)3600家，能力約7000萬噸，紙及紙板產(chǎn)量達(dá)5600萬噸，消費(fèi)量達(dá)5930萬噸，生產(chǎn)量和消費(fèi)量均居世界第二位，已成為世界造紙工業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國。“十五”期間我國造紙工業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，其主要特點(diǎn)：一是政策環(huán)境基本建立，林紙一體化發(fā)展形成共識；二是生產(chǎn)消費(fèi)快速增加，行業(yè)運(yùn)行質(zhì)量顯著提高；三是原料結(jié)構(gòu)有所改善，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化；四是企業(yè)重組力度加大，產(chǎn)業(yè)集中度有所提高；五是污染防治初見成效，資源消耗進(jìn)一步降低。但同時我國造紙產(chǎn)業(yè)也面臨資源約束、環(huán)境壓力等問題，主要表現(xiàn)在：一是規(guī)模不合理，規(guī)模效益水平低；二是優(yōu)質(zhì)原料缺口大，對外依存度高；三是資源消耗較高，污染防治任務(wù)艱巨；四是裝備研發(fā)能力差，先進(jìn)裝備依靠進(jìn)口；五是外商投資結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)緊迫。
近年來，世界造紙產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步發(fā)展迅速，由于受到資源、環(huán)境等方面的約束，造紙企業(yè)在節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境、提高產(chǎn)品質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面加大工作力度，正朝著高效率、高質(zhì)量、高效益、低消耗、低排放的現(xiàn)代化大工業(yè)方向持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出企業(yè)規(guī)?；?、技術(shù)集成化、產(chǎn)品多樣化功能化、生產(chǎn)清潔化、資源節(jié)約化、林紙一體化和產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展的趨勢。
發(fā)展我國造紙產(chǎn)業(yè)，必須堅持循環(huán)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整和對外開放的基本原則，堅決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和走新型工業(yè)化道路的要求；進(jìn)一步完善市場環(huán)境，加大自主創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加快企業(yè)重組，加大環(huán)境整治力度；促進(jìn)林紙一體化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)《全國林紙一體化工程建設(shè)“十五”及2010年專項(xiàng)規(guī)劃》的實(shí)施；以企業(yè)為核心，以市場為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研、用相結(jié)合，提高制漿造紙裝備國產(chǎn)化水平；更好體現(xiàn)造紙產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，節(jié)約資源，關(guān)閉落后草漿生產(chǎn)線，減少污染，貫徹可持續(xù)發(fā)展方針；全面構(gòu)建裝備先進(jìn)、生產(chǎn)清潔、發(fā)展協(xié)調(diào)、增長持續(xù)、循環(huán)節(jié)約、競爭有序的現(xiàn)代造紙產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和世界經(jīng)濟(jì)一體化的形勢。
根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，制定本產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以建立公平的市場秩序和良好的發(fā)展環(huán)境，解決造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
第一章 政策目標(biāo)
第一條通過政策的制定，建立充分發(fā)揮市場配置資源，輔之以政府宏觀調(diào)控的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機(jī)制。
第二條堅持改革開放，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路，發(fā)揮造紙產(chǎn)業(yè)自身具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的優(yōu)勢，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)中國特色的現(xiàn)代造紙產(chǎn)業(yè)。適度控制紙及紙板項(xiàng)目的建設(shè)，到2010年，紙及紙板新增產(chǎn)能2650萬噸，淘汰現(xiàn)有落后產(chǎn)能650萬噸，有效產(chǎn)能達(dá)到9000萬噸。
第三條通過產(chǎn)業(yè)布局、原料結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步形成布局合理、原料適合國情、產(chǎn)品滿足國內(nèi)需求、產(chǎn)業(yè)集中度高的新格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
第四條加大技術(shù)創(chuàng)新力度，形成以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，培育高素質(zhì)人才隊伍，研發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)工藝、技術(shù)、裝備及產(chǎn)品，培育一批制漿造紙裝備制造龍頭企業(yè)，提高我國制漿造紙裝備研發(fā)能力和設(shè)計制造水平。
第五條轉(zhuǎn)變增長方式，增強(qiáng)行業(yè)和企業(yè)社會責(zé)任意識，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、勞動保障、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)。到2010年實(shí)現(xiàn)造紙產(chǎn)業(yè)噸產(chǎn)品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、綜合平均能耗（標(biāo)煤）由2005年 1.38噸降至1.10噸、污染物（COD）排放總量由2005年160萬噸減到140萬噸，逐步建立資源節(jié)約、環(huán)境友好、發(fā)展和諧的造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。
第六條明確產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，規(guī)范投融資行為和市場秩序，建立公平的競爭環(huán)境。
第二章 產(chǎn)業(yè)布局
第七條造紙產(chǎn)業(yè)布局要充分考慮纖維資源、水資源、環(huán)境容量、市場需求、交通運(yùn)輸?shù)葪l件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，力求資源配置合理，與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
第八條造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體布局應(yīng)“由北向南”調(diào)整，形成合理的產(chǎn)業(yè)新布局。
第九條長江以南是造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，要以林紙一體化工程建設(shè)為主，加快發(fā)展制漿造紙產(chǎn)業(yè)。
東南沿海地區(qū)是我國林紙一體化工程建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)；
長江中下游地區(qū)在充分發(fā)揮現(xiàn)有骨干企業(yè)積極性的同時，要加快培育或引進(jìn)大型林紙一體化項(xiàng)目的建設(shè)主體，逐步發(fā)展成為我國林紙一體化工程建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)；
西南地區(qū)要合理利用木、竹資源，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，堅持木漿、竹漿并舉；
長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)，特別要重視利用國內(nèi)外木漿和廢紙等造紙，原則上不再布局利用本地木材的木漿項(xiàng)目。
第十條長江以北是造紙產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整地區(qū)，重點(diǎn)調(diào)整原料結(jié)構(gòu)、減少企業(yè)數(shù)量、提高生產(chǎn)集中度。
黃淮海地區(qū)要淘汰落后草漿產(chǎn)能，增加商品木漿和廢紙的利用，適度發(fā)展林紙一體化，控制大量耗水的紙漿項(xiàng)目，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級，確保在發(fā)展造紙產(chǎn)業(yè)的同時不增加或減少水資源消耗和污染物排放；
東北地區(qū)加快造紙林基地建設(shè)，加大現(xiàn)有企業(yè)改造力度，提高其競爭力，原則上不再布局新的制漿造紙企業(yè)；
西北地區(qū)要通過龍頭企業(yè)的兼并與重組，加快造紙產(chǎn)業(yè)的整合，嚴(yán)格控制擴(kuò)大產(chǎn)能。
第十一條重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)地區(qū)、嚴(yán)重缺水地區(qū)、大城市市區(qū)，不再布局制漿造紙項(xiàng)目，禁止嚴(yán)重缺水地區(qū)建設(shè)灌溉型造紙林基地。
第三章 纖維原料
第十二條充分利用國內(nèi)外兩種資源，提高木漿比重、擴(kuò)大廢紙回收利用、合理利用非木漿，逐步形成以木纖維、廢紙為主、非木纖維為輔的造紙原料結(jié)構(gòu)。
到2010年，木漿、廢紙漿、非木漿結(jié)構(gòu)達(dá)到26%、56%、18%。
第十三條加快推進(jìn)林紙一體化工程建設(shè)，大力發(fā)展木漿，鼓勵利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、進(jìn)口木材和木片等生產(chǎn)木漿，合理進(jìn)口國外木漿。到2010年，力爭實(shí)現(xiàn)建設(shè)造紙林基地500萬公頃、新增木漿生產(chǎn)能力645萬噸的目標(biāo)。
第十四條鼓勵現(xiàn)有林場及林業(yè)公司與國內(nèi)制漿造紙企業(yè)共同建設(shè)造紙原料林基地。企業(yè)建設(shè)造紙林基地要符合國家林業(yè)分類經(jīng)營、速生豐產(chǎn)林建設(shè)規(guī)劃和全國林紙一體化專項(xiàng)規(guī)劃的總體要求，并且必須符合土地、生態(tài)、水土保持和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)定。
第十五條鼓勵發(fā)展商品木漿項(xiàng)目。依靠國內(nèi)市場供應(yīng)木材原料的制漿項(xiàng)目必須同時規(guī)劃建設(shè)造紙林基地或者先行核準(zhǔn)其中的造紙原料林基地建設(shè)項(xiàng)目。不得以未經(jīng)核準(zhǔn)的林紙一體化項(xiàng)目的名義單獨(dú)建設(shè)或圈占造紙林基地。承諾依靠國外市場供應(yīng)木材原料的制漿項(xiàng)目要嚴(yán)格履行承諾。
第十六條支持國內(nèi)有條件的企業(yè)到國外建設(shè)造紙林基地和制漿造紙項(xiàng)目。
第十七條加大國內(nèi)廢紙回收，提高國內(nèi)廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進(jìn)口廢紙。盡快制定廢紙回收分類標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵地方制定廢紙回收管理辦法，培育大型廢紙經(jīng)營企業(yè)，建立廢紙回收交易市場，規(guī)范廢紙回收行為。到2010年，使我國國內(nèi)廢紙回收率由目前的31%提高至34%，國內(nèi)廢紙利用率由32%提高至38%。
第十八條堅持因地制宜，合理利用非木纖維資源。充分利用竹類、甘蔗渣和蘆葦?shù)荣Y源制漿造紙,嚴(yán)格控制禾草漿生產(chǎn)總量，加快對現(xiàn)有禾草漿生產(chǎn)企業(yè)的整合，原則上不再新建禾草化學(xué)漿生產(chǎn)項(xiàng)目。
第十九條限制木片、木漿和非木漿出口，在取消出口退稅的基礎(chǔ)上加征出口關(guān)稅。
第四章 技術(shù)與裝備
第二十條堅持引進(jìn)技術(shù)和自主研發(fā)相結(jié)合的原則。跟蹤研究國際前沿技術(shù)，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)適用技術(shù)和裝備。鼓勵原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。建立國家造紙工程研究中心和國家認(rèn)定造紙企業(yè)技術(shù)中心，支持重點(diǎn)科研機(jī)構(gòu)、設(shè)計單位、造紙企業(yè)、裝備制造企業(yè)聯(lián)合開展技術(shù)開發(fā)和研制，支持行業(yè)關(guān)鍵、共性技術(shù)成果服務(wù)平臺與信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。組織實(shí)施重大裝備本地化項(xiàng)目，提高技術(shù)與裝備制造水平。
第二十一條制漿造紙裝備研發(fā)的重點(diǎn)為：年產(chǎn)30萬噸及以上的紙板機(jī)成套技術(shù)和設(shè)備；幅寬6 米左右、車速每分鐘1200米、年產(chǎn)10萬噸及以上文化紙機(jī)；幅寬2.5米、車速每分鐘600米以上的衛(wèi)生紙機(jī)成套技術(shù)和設(shè)備；年產(chǎn)10萬噸高得率、低能耗的化學(xué)機(jī)械木漿成套技術(shù)及設(shè)備；年產(chǎn)10萬噸及以上廢紙漿成套技術(shù)和設(shè)備；非木材原料制漿造紙新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備的開發(fā)與研究，特別是草漿堿回收技術(shù)和設(shè)備的開發(fā)；以及節(jié)水、節(jié)能技術(shù)和設(shè)備。要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加大自主創(chuàng)新力度，盡快形成自主知識產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)成套裝備國產(chǎn)化。6
第二十二條造紙產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)向高水平、低消耗、少污染的方向發(fā)展。鼓勵發(fā)展應(yīng)用高得率制漿技術(shù)，生物技術(shù)，低污染制漿技術(shù)，中濃技術(shù)，無元素氯或全無氯漂白技術(shù)，低能耗機(jī)械制漿技術(shù)，高效廢紙脫墨技術(shù)等以及相應(yīng)的裝備。
優(yōu)先發(fā)展應(yīng)用低定量、高填料造紙技術(shù)，涂布加工技術(shù)，中性造紙技術(shù)，水封閉循環(huán)技術(shù)，化學(xué)品應(yīng)用技術(shù)以及寬幅、高速造紙技術(shù)，高效廢水處理和固體廢物回收處理技術(shù)。
第二十三條淘汰年產(chǎn)3.4萬噸及以下化學(xué)草漿生產(chǎn)裝置、蒸球等制漿生產(chǎn)技術(shù)與裝備，以及窄幅寬、低車速的高消耗、低水平造紙機(jī)。禁止采用石灰法制漿，禁止新上項(xiàng)目采用元素氯漂白工藝（現(xiàn)有企業(yè)應(yīng)逐步淘汰）。禁止進(jìn)口淘汰落后的二手制漿造紙設(shè)備。
第二十四條調(diào)整制漿造紙裝備制造企業(yè)結(jié)構(gòu)，培育大型制漿造紙裝備制造集團(tuán)或聯(lián)合體，建立研究、開發(fā)、設(shè)計、制造、集成平臺，提高成套裝備研發(fā)和集成能力，鼓勵國外設(shè)備制造商采用先進(jìn)技術(shù)與國內(nèi)制漿造紙裝備制造企業(yè)合資合作，促進(jìn)裝備國產(chǎn)化。
第五章 產(chǎn)品結(jié)構(gòu)
第二十五條適應(yīng)市場需求，形成多樣化的紙及紙板產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。整合現(xiàn)有資源，對消耗高、質(zhì)量差的低檔產(chǎn)品，加快升級換代步伐。
第二十六條研究開發(fā)低定量、功能化紙及紙板新產(chǎn)品，重點(diǎn)開發(fā)低定量紙及紙板、含機(jī)械漿的印刷書寫紙、液體包裝紙板、食品包裝專用紙、低克重高強(qiáng)度的瓦楞原紙及紙板等產(chǎn)品，積極研發(fā)信息用紙、國防及通訊特種用紙、農(nóng)業(yè)及醫(yī)療特種用紙等，增加造紙品種。
第二十七條適時修訂《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品技術(shù)要求-再生紙制品》，鼓勵造紙企業(yè)擴(kuò)大利用廢紙生產(chǎn)新聞紙、印刷書寫用紙、辦公用紙，包裝紙板等再生紙產(chǎn)品。
第二十八條鼓勵企業(yè)加大品牌創(chuàng)新力度，實(shí)施名牌戰(zhàn)略。
第六章 組織結(jié)構(gòu)
第二十九條建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善產(chǎn)業(yè)組織形式，改變制漿造紙企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、布局分散的局面，形成大型企業(yè)突出、中小企業(yè)比例合理的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。
第三十條支持國內(nèi)企業(yè)通過兼并、聯(lián)合、重組和擴(kuò)建等形式，發(fā)展10家左右100萬噸至300萬噸具有先進(jìn)水平的制漿造紙企業(yè)，發(fā)展若干家年產(chǎn)300萬噸以上跨地區(qū)、跨部門、跨所有制的、具有國際競爭力的大型制漿造紙企業(yè)集團(tuán)。
第三十一條在新建大型木漿生產(chǎn)企業(yè)的同時，加快整合現(xiàn)有木漿生產(chǎn)企業(yè)，關(guān)停規(guī)模小、技術(shù)落后的木漿生產(chǎn)企業(yè)。鼓勵發(fā)展若干大中型商品木漿生產(chǎn)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)；充分利用竹子資源，支持發(fā)展一批年產(chǎn)10萬噸以上的竹漿生產(chǎn)企業(yè)；改變小型廢紙漿造紙企業(yè)數(shù)量過多的現(xiàn)狀，促進(jìn)中小型廢紙漿造紙企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，提高集中度；原則上不再興建化學(xué)草漿生產(chǎn)企業(yè)。
第三十二條中小型造紙企業(yè)要向“專、精、特、新”方向發(fā)展，淘汰產(chǎn)品質(zhì)量差、資源消耗高、環(huán)境污染重的小企業(yè)，減少小企業(yè)數(shù)量。
第三十三條企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅持股權(quán)多元化，防止惡意并購，避免行業(yè)壟斷。
第三十四條努力提高產(chǎn)業(yè)集中度水平，到2010年，排名前30名的制漿造紙企業(yè)紙及紙板產(chǎn)量之和占總產(chǎn)量的比重由目前的32%提高至40%。
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